推进基层法律顾问全覆盖的情况与建议

摘 要 本文以湖北省五峰县为例，联系在基层开展法务联系和法律顾问工作实际，总结了开展工作的做法及经验，分析了实践中存在的困难和问题，提出了深入推进法律顾问工作要做到统一认识，加强队伍建设，抓好普法教育以及加强领导的四点建议。

关键词 法律顾问 法务联系 农村 制度

作者简介：张先鹏，湖北省五峰土家族自治县司法局党组成员、县依法治县办公室副主任。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.310

党的十八届三中全会作出了“普遍建立法律顾问制度”的重大决定。细观我县，过去在县、乡镇一级政府、少数村（居）及部分企业已实现了法律顾问覆盖。至于全覆盖的重点和难点在乡镇以下农村基层、县直企事业单位。县司法局针对农村基层这一短板，从2014年起，探索性地开展了法务联系制度。2015年深化为法律顾问制度。现已全面巩固，即实现了农村基层法律顾问全覆盖。通过近几年的实践认为，这项制度是真正架起的一座法律——群众的连心桥，实现了打通法律服务群众“最后一公里”的期盼。现就近几年的实践及建议概述如下，供参考。

一、基本情况

五峰当初开展的基层法务联系制度就是为全县108个村（居）委会，每个村（居）配备1名司法行政干警和1名律师、法律工作者，“零距离、面对面、心贴心”地为群众提供法律服务。让法律服务覆盖到广大农村基层。切实为基层干部群众排忧解难。极大地方便了人民群众。

（一）整合资源，组建队伍

县司法局下大力气整合全县司法行政干警、律师和法律服务工作者队伍，按照“一村一警一律师”模式，组织局机关、司法所和各法律服务单位的全部58名司法行政干警，律师、法律工作者，到全县各村（居）委会开展法务工作。该局还千方百计筹集经费，补助给法律服务人员。并建立了管理制度和考核办法，制定了法务人员的工作职责和纪律要求。专门印制了5万张法务联心卡发放到每家每户，明确法务人员联系范围、服务职责、通联方式。法务员要记录法务日志，定期汇报。让法务人员身处农民周围。

（二）密切联系，强化服务

法务人员采取多种形式紧密联系和服务基层。

一是开展培训讲课，充分抓住村（居）党代会、村组群众代表大会等群众性集体活动的机会，开展法制讲课。

二是发放学习资料。发放各类普法学习资料、书籍20多万余份（册），还在部分村（居）组织开展了法律知识学习竞赛。

三是召开法制宣传现场会130多场次，参加的群众达到15000余人次。仁和坪镇富裕冲村民谭方富在法务人员帮其解决了与邻居的土地纠纷后，主动要求在自家召开“屋场会”，以自身案例现身说法，帮助周围的老百姓提高依法维权、保护自身的能力。四是进村入户。以困难户、残疾人等特殊困难群体为重点对象，走访全县所有村（居）近4000多个农户，建立了档案卡片，建起了法律咨询联系服务网络。

（三）排忧解难，注重实效

3年来，指导全县各村订立村规民约100多项，征求法务意见1000多条，受理法律援助案件520余件，现场化解矛盾纠纷400多起。代理民事纠纷200余件。渔洋关镇沙埫村等部分村（社区）制定了律师接待日制度，由联村法务员（律师）定期到该村接访群众，在村重大决策、疑难问题处置等方面提供法律帮助。原沙埫茶厂厂长段超银2012年病故后，除了厂房可以变现外，拖欠的茶农鲜叶款、農民工工资、材料款、民间借贷和银行贷款181万元，资不抵债，形成债务纠纷。99位债权人多次上访维权。司法所干警和律师进村以后，协助进行清算，公开拍卖资产50万元，全部用于偿还债务，矛盾最终得以化解。长乐坪镇腰牌村一农户与村委会签订的集体山林承包合同，到期后承包人拒不履行合同，现已由联系村法务员、律师代理诉讼。仁和坪镇业产坪村易绍刚，在某石材厂务工时因工受伤，老板准备“私了”。易感到极不公平，但自己不懂法，又没钱请律师打官司。法务人员上门了解情况后，为他申请了法律援助。从而已对生活失去信心的易绍刚困难得到了公平解决。

二、困难和问题

（一）队伍建设需要加强

一是法律服务队伍力量薄弱。目前我县律师、法律工作者总共21名，其中执业律师9名。万人拥有律师0.45名。远远低于每万人1名律师的全国平均水平。与美国等发达国家比相差更大。法律服务工作者近年来还以每年1-2人的速度减少。法律服务力量与基层农村、农民法律服务需求不相适应。

二是法律服务队伍的团队素质需要提高，个别人员素质严重偏低，影响了法律服务的整体形象。

（二）服务机制需要优化

在组织上，仅靠司法行政部门的力量是很有限的，难于推动这项庞大社会工程的实施。基层司法行政干警肩负多达九项部门职能，对于已经推向社会的法律服务工作，只能进行指导，不能身陷其中，不然全部业务工作会顾此失彼。在保障上，经费问题将是制约农村法律服务巩固发展的瓶颈，县司法局极力挤出资金勇于探索，但是一个部门不可能年年拿出自己的业务费用来补助给法律服务人员。同时，法律服务人员仅靠一点微薄的经费补贴，不能维持开展法律服务必要的费用开支，无力支撑下去。

（三）服务理念需要提升

法律服务人员主动到基层、农村、农民中间服务不够，有“顾”而不“问”，“联”而不“系”的现象，有法律服务人员抱着临时观念，对于法务联系工作的意义理解不深，认识不高，本着完成任务的想法应付了事，没有长远之计。有法律服务人员过度追求个人的经济利益，缺乏奉献精神，甚至认为普遍推行了法律顾问制度，基层社会法治化程度提高后，法律服务人员的业务量会减少，从而减少法律服务人员的收入。

（四）服务难度需要破解

一是农民文化低、接受法律知识难度大，观念上的偏差远。农民片面认为法就是惩罚，法与我无关，我学法有何用等，不少群众对法律学习根本没有兴趣，法律意识不强，产生纠纷后不愿走正规的法律渠道化解矛盾。endprint

二是大批农村青壮年劳动力外出务工经商，留守农村的主要是年老体弱的接受能力更差的底层农民。

三是农业生产经营趋于多样化，农村实行家庭联产承包责任制后，农民时间由个人自由掌握，农忙时早出晚归忙耕种，农闲外出打工做生意挣钱。生产劳动的季节性和家务劳动的时间性强，广播电视等常规媒介播放的普法知识，又常与生产劳动时间而错过。

三、几点建议

（一）统一认识

推行法律顾问全覆盖，其根本力量是法律服务人员。而他们又是自负盈亏，自收自支新型服务组织的收入分配机制。其迫切需要是基层农村。广大农村、农民法律素质普遍不高，矛盾纠纷普遍突出。其难点区域是农村基层。农村既需要法律服務，又负担不起聘请法律顾问的费用。靠常规的有偿服务模式是难于推开的。推行法律顾问全覆盖是一项全社会的系统工程，这要广泛形成共识。从实际出发，实行政府购买服务。形成政府主导、部门负责、法律服务人员出力。普及法律常识，进行涉法事务疏导、实现矛盾纠纷的关口前置，真正把各矛盾化解在基层、化解在萌芽阶段，以期避免和减少大量的各类上访事件发生。

（二）加强队伍建设

一是优化法律服务人员结构，提高法律服务人员的政治素质和业务素质。依靠政策和服务环境吸引优秀的律师、法律工作者乐意扎根五峰，服务基层。

二是努力提高农村干部的法律素质，让他们成为农民身边法律骨干。

三是加快培养一批农村法律明白人，保证每8-10个农户有一名法律明白人。四是发挥农村“三老”优势，聘请德高望重的老干部、老党员、老教师担任法制宣传工作志愿者，宣传普及法律常识，协调处理邻里之间的各类纠纷。在农村形成法律顾问、法律骨干、法律明白人和法律志愿者组成的多层次法律服务队伍架构体系。全方位提升服务能力。

（三）抓好普法教育

提高农民的法律素质，是一个相当长的过程，不可能一蹴而就。要持之以恒地抓好农村的法制宣传教育。运用多形式、多途径宣传法律法规，让农民眼里看得到、耳里听得到、脑里想得到。有关部门要针对农村特点，创新法制宣传教育的方式，加快法治文化建设步伐，探讨农民喜闻乐见的法治宣传教育形式。要开展以案说法，调动农民的学法热情。要强化青少年法治教育，一方面让他们学到的法律常识影响到家庭长辈；另一方面，也极早培养下一代农民的法律素养。要针对农村村民居住分散，社会生产、生活“各自为阵”、文化素质参差不齐的特点，开展“便民、近民、利民”的“送法入户”活动。寻找普法与农村经济发展的切入点，有效地解决农村农民不想学法、学不进法、用不上法的状况。

（四）加强领导

县委县政府要高度重视。建议把法律顾问全覆盖工程作为法治五峰建设的一项基础工程、新时期为民办实事、办大事来抓，县成立领导小组，县、乡镇、村层层建立责任落实。县财政足额安排专项资金补助给基层，用于聘请法律顾问。要认真总结经验，建立健全一整套管用的制度措施，形成长效机制。从部门单抓的层面提升到县政府工作大局。以推进公共法律服务体系建设，形成横向覆盖社会各行业各单位，纵向延伸基层村（社区）的立体化法律顾问覆盖网络。在全社会营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。实现农村社会的长治久安。endprint