司法改革新形势下检察机关案件流程监控机制之探析

摘 要 党的十八大以来，党中央始终把深入推进司法改革，作为全面依法治国、全面深化改革工作的重中之重。其中與检察机关关系最为密切的就是改革措施，即司法人员分类管理改革和司法责任制改革。而案件管理部门在检察机关中具有“监督、管理、参谋、服务”四大职能，主要负责统一业务应用软件的应用、案件受理、案件流程监控、结案审核、案件评查、业绩考评等工作。本文试从案件管理部门在司法改革新形势下的流程监控机制出发，为进一步保障司法改革的顺利进行，促进检察机关的执法规范化，提供理论支持。

关键词 司法改革 检察机关 案件管理 案件流程 监控

作者简介：董凯，天津市和平区人民检察院案件管理办公室。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.288

一、案件流程监控之概述

（一）案件流程监控的定义与理解

案件流程监控的定义，在最高人民检察院于2016年7月27日印发并施行的《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》（以下简称《规定》）第二条有明确的规定，本规定所称案件流程监控，是指对人民检察院正在受理或者办理的案件（包括对控告、举报、申诉、国家赔偿申请材料的处理活动），依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等，对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。

上述定义明确了以下四点：一是明确了案件流程监控的对象。是人民检察院正在受理或者办理的案件，同时包括对控告、举报、申诉、国家赔偿申请材料的处理活动。这正符合案件管理部门对检察机关各业务部门办理的案件均有监督的权力。二是明确了案件流程监控的时间。对正在受理或者办理的案件进行实时、动态的监督，从统一业务应用系统上来看，时间节点应该在流程结束之前，这就要求案件管理部门要做到及时监督和同步监督，保证及时发现并纠正问题，将问题在案件流转至公安机关或人民法院之前解决完毕。三是明确了案件流程监控的内容。即对办理程序是否合法、规范、及时、完备进行监督。案件管理部门主要对案件期限、当事人的诉讼权利、文书制作、违规办案等程序性问题进行监督，对于实体性问题，原则上没有监督的必要，但如果发现有重大错漏和失误，也应提醒办案部门或承办检察官予以纠正。四是明确了案件流程监控的范围。案件管理部门对于检察机关案件办理的各个环节、方面、阶段均可以进行流程监控，做到了全面覆盖、整体监督，充分保证执法规范化。

（二）案件管理部门在案件流程监控工作中的定位

案件管理部门在进行案件流程监控工作中，会存在定位重叠的问题，一定要按照《规定》把握好度，既合理合法的行使监督权，又不越权影响承办人的办案权。

第一，监控角度定位。案件管理部门是案件流程监控工作的开展、实施部门，是检察机关内唯一具有此项工作职能的部门，但也仅限于对业务部门及相关承办人办案活动进行监督、检查、预警、研判、分析等工作。是以第三人（称）视角来进行监控，而不是直接参与到办案中去，保证自己客观、准确地从程序角度行使监督权，对于实体方面的自由裁量范围，并不作为监控内容。

第二，监控模式定位。案件管理部门对于案件办理从案件受理、案件办理、结案审核进行全程监控，进口统一受理，出口统一移送。通过统一业务应用系统，从文书制作、案卡填录、办案期限等进行统一管理。做到系统内案件的全面掌控、整体把握。

第三，监控职能定位。案件管理部门在开展案件流程监控工作中，可能会与纪检监察部门、其他业务部门的监督职能存在重叠。因此，案管部门必须要做好协调、衔接工作，与其他部门进行配合，形成监管合力，而不是互相推诿、干扰。如果发现承办人存在违法违纪问题，可以将相关人员移送纪检监察部门处理，如果发现其他部门应当履行的侦查监督、民事行政监督等职能但未履行，也可提示该部门积极履行，保证检察机关整体工作的全面开展。

二、新形势下案件流程监控工作遇到的挑战

随着司法改革的不断深入，检察机关内部也逐步实现了人员的分类管理，司法责任制也在不断完善。案件管理部门在新形势下进行案件流程监控工作时也遭遇了新的挑战。

（一）案件流程监控的执行标准不统一

基层院在进行案件流程监控时，需要参考的资料有《中华人民共和国刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》、《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》、《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》、《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》、《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法（试行）》，以及前文提到的《规定》，还有各省级院根据本地区具体情况制定的相关规定、规范。虽然规定已经很全面细致，但是在实际操作中，仍然会出现一些问题，基层院案件管理部门认定一个案件需要下发流程监控通知书来提示纠正，但省级院主管部门在定期审核的时候认定为只需要口头提示即可，而无需下发流程监控通知书。或者同一个不规范操作在一个业务科室内普遍存在，基层院案件管理部门做到一案一提示，最终省级院主管部门在考核时却认定为同一事由，只按一件计算。司法责任制管理需要对每一个检察官进行考评，流程监控是一项重要的数据，如果上下级认定的标准不统一，势必影响考评工作的开展，检察官对案件管理部门的信任程度也会下降。

（二）案件流程监控的人员配置不合理

案件管理部门并非主流一线业务部门，甚至有不少综合部门的工作内容，比如电子卷宗的扫描与制作、相关人员的接待、信息公开等。再加上案件受理、案件评查、流程监控、结案审核、业绩考评、统计分析等工作，导致案件管理部门的工作繁杂。但在人员配置上，基层院大多只有五至七名工作人员，从而导致“一人多岗，一岗多能”的情况普遍存在。这样就会导致案管人员疲于应付，分身乏术，既要保证其他工作不出错，还要保证流程监控工作的顺利开展，难度较大。而且在司法改革以后，有经验的检察官和检察官助理都充实到一线业务部门，案件管理部门中能够胜任流程监控工作的人员少之又少。endprint

（三）案件流程监控的系统设计不科学

《规定》要求案件管理部门进行实时、动态的监督，但是统一业务应用系统中，如果承办人制作文书以后，不将文书入卷上传至卷宗区，流程监管员是看不见该文书的，如果有错漏也无法及时发现。当承办人将文书审批、入卷之后，用印打印完毕，流程节点进入下一步，流程监管员这时再发现文书存在错漏，再要求承办人整改，则需要业务部门发起系统应用申请，经两部门领导审批后，由技术部门从后台，删除现节点，将文书撤回用印，再删除文书，重新生成新的文书，重新审批、入卷、用印、打印，严重影响工作效率。有时系统升级后会出现一些漏洞，导致以前无需回复的监控，现在必须回复才能点击流程结束，但是被监控案件可能已经流程结束，即便删除节点，还是无法生成回复说明，最后监控案件只能在系统中已办理节点存在。

（四）案件流程监控的监控效果不明显

做好流程监控工作，首先要不怕得罪人，有的案件管理部门领导，认为跟业务部门都是“自家人”，护短心理严重，只要做好服务工作，出现问题先想怎么内部消化。不敢运用《规定》赋予的权力，以口头提示或者下发流程监控通知书的形式，正面要求业务部门或承办人进行整改，并在业绩考评相关台账上予以记载。有时案件管理部门下发流程监控通知书，但业务部门并没有在规定时间内进行书面回复，或者回复时注明“经查没有错误”等理由搪塞。归根结底还是案件管理部门的权威性不够，力度不大，没有形成对业务部门的约束力。同时，业务部门工作繁重，加之以前没有统一业务应用系统和案件管理部门，有些同志还沿用老的方法办案，思想没有与时俱进，认为系统可有可无，不重视系统操作。对流程监控问题也存在重视不够，且长期办案养成的监督主体思维，使其从监督者到被监督者的角色定位没有转变过来，无法理解流程监控工作的重要性，也无法积极配合案件管理部门工作。

三、案件流程监控工作的完善途径

在司法改革不断深化的新形势下，要充分发挥案件流程监控工作的作用，配合好司法人员分类管理改革和司法责任制改革的顺利进行，还应从以下几点入手，进行完善。

（一）完善案件流程监控相关制度

“工作未动，制度先行”。案件流程监控工作的顺利开展，离不开制度的完善，在《规定》的基础上，各省级院还应制定符合当地具体情况的规定、规范，统一上下级在流程监控标准上的分歧意见。省级院的案件管理部门和业务部门应联合制定流程監控的上诉机制，业务部门承办检察官如果不服案管部门的流程监控，可以上诉至省级院，由上级院主管部门与案件管理部门共同决定是否采纳流程监控的意见，如果采纳，则在考核中予以记载，如果不采纳，则该流程监控无效，案件承办检察官无须承担责任。

针对司法责任制改革，应该完善相关规定，明确案件管理部门对员额检察官的考核主体资格。由案件管理部门对员额检察官进行业绩考评和质效分析，从而为年底的绩效和优秀等级进行数据支撑。而案件流程监控是一项重要数据，办案数、结案率等客观数据可以直接从统一业务应用系统中抓取，流程监控则需要根据违规办案的程度，以口头提示、流程监控通知书、移送纪检部门等方式来处理，又根据方式不同，扣除的分数也不同，待计算完毕，再结合上述的客观数据，形成整体的一个考评结果，报送相关决策部门。

以院为单位，结合各科室的具体情况，充分考虑案件数量、人员配置等问题，制定符合本单位实际的轮案规则，并将该规则应用到统一业务应用软件上，无特殊原因，未经审批，不得随意更改，保证每一个案件实现随机分配，确保公平。

可以建立案件流程监管员联席会议制度，在各科室内设置一至两名流程监控联络员，由案件管理部门定期召开联席会议。会议采用双反馈的模式，由案件管理部门将流程监控中发现的典型问题进行通报，由各科室的流程监控联络员向科室内进行传达。同时，各科室的流程监控联络员也可以就系统操作、文书制作、案件流转等方面（的）遇到的问题向案件管理部门反馈，由案件管理部门进行解答，如果无法解决，则向上级院主管部门进行汇报。

（二）完善软件配合案件流程监控

现阶段的统一业务应用系统，无法实现同步监督和实时监控，应该加以完善，在流程监管员角色上添加可以看见未入卷的文书，如果出现问题也可以及时发现，免除错误在用印打印后再更改的繁杂手续和操作。如果无法实现该功能，只能由承办检察官自行检查或者由案件管理部门审核完毕后再入卷、用印、打印，将问题在文书正式下发之前解决。

各院案件管理部门也可以根据自身情况，设计一款软件，对统一业务应用系统进行补充，将系统上没有的一些功能通过新软件来完善，来填补统一业务应用系统更新之前的空白，可以将每个检察官的案件受理数、结案数、结案率、办案差错率、文书公开率以及被流程监控的次数进行直接的统计，由软件形成图形，一目了然。也可由软件进行分析，找出典型错误，引以为戒。在绩效考核、业绩考评、质效分析的时候，由软件进行分数计算，并生成排名，避免了人为计算的误差，方便对检察官的统一管理和考核。同时，也可以对进一步深化司法改革提供相关数据支持。

（三）完善人员配置专人负责案件流程监控

打破部分检察机关对于案件管理部门重要程度不高的传统认识，应当认清司法改革以后案件管理部门的重要性，将有经验、业务精的人员充实进案件管理部门，并进入员额检察官序列，由他们专人专机负责案件流程监控工作。因为经验丰富也有资历，（出现）说服力和权威性强，业务部门办案人员更容易理解和配合，同时也能从中学到办案经验、了解办案技巧以及注意事项。此外，这些人员在案件管理部门也可对本科室内的年轻同志起到传帮带的作用，对于院内整体的人才发展和队伍建设也有极大的帮助。

综上所述，当前阶段是司法改革的攻坚阶段，检察机关是司法改革的第一线，而司法人员分类管理和司法责任制又对案件管理部门提出了新的要求。为了应对新形势下的挑战，案件管理部门应当不断创新、锐意进取，多积累、多总结，不断在工作中发现问题、解决问题，充分发挥“监督、管理、服务、参谋”这四大职能，合理合法利用手中的权力，以案件流程监控为抓手，保障办案规范，维护公平正义，促进执法规范化，为司法改革的不断深化保驾护航。

参考文献：

[1]黄文艺.中国司法改革基本理路解析.法制与社会发展（双月刊）.2017（2）（总第134期）.

[2]杨锋民.检察机关统一业务系统运行中流程监控工作思考.西部法制报.2016 年11月12日，第004版.endprint