创新社会治理背景下农村党群工作者职业化建设探讨

陈建锋

[摘 要]随着经济改革、社会转型的不断深化和城市化进程的不断加快，农村基层社会对于农村治理人才的需求也在发生变化，创新农村社会治理亟需新型党群工作人才。明确农村党群工作者的职业身份，通过专业化、职业化、规范化的管理措施，建设一支高素质的农村党群工作者队伍，对于进一步完善农村基层治理组织体系，推进农村社区建设具有重要的意义。

[关键词]社会治理；农村；党群工作者

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）07-0056-03

随着工业化和城市化的发展，上海郊区农村的社区形态、社会构成、经济结构等都发生了深刻变化。在这种背景下，创新农村社会治理体制的需求也随之加快。与此同时，一批有别于传统农村基层党务干部的农村党群工作者也应运而生，比如大学生村官和“三支一扶”大学生等。农村党群工作者，以其较好的专业背景和鲜明的社会角色、职业内涵，将成为农村基层社会治理的新生力量。充分发挥这支队伍的作用，对于创新社会治理，加强农村基层建设具有举足轻重的作用。

近年来，随着经济改革、社会转型的不断深化和城市化进程的不断加快，农村基层社会对于农村治理人才的需求也在发生变化。对于新型的农村专职党群工作者需求也在这个背景下产生。

（一）农村社会形态的改变需要专门化的社区管理人才。城市化进程使得上海市郊传统的自然村落正在慢慢的消失，随着行政村区划的调整，村域面积、社区规模不断扩大，许多村的组织形态开始发生改变。比如，一些地区结合农民的动拆迁工作兴建农民新村，淡化行政村结构建立居委会；一些靠近城市边缘的村则“撤村建居”或“撤村并居”，在结构和组织形态上构建了符合城市化要求的社区管理框架。在这种管理框架下，传统意义上“村干部”已经不太适合社区管理的需要，农村社会的治理需要更多专业化的社区管理人才。

（二）农村经济结构的变化需要基层干部由“经济管理能人”向“社会治理能人”转变。随着农村居民对村级公共服务需求日益增长，农村社会管理的专业化、精细化要求也凸现出来，村级社会管理问题和社区建设矛盾日益突出。农村基层干部需要改变以往专注于经济发展的农村治理模式，将更多的精力放在农村的公共服务和社会管理之上。在不久的将来，随着对村级组织进行以财政“托底”和资产“托管”为主要内容的综合配套改革的铺开，经济职能开始逐步退出上海郊区农村基层干部职能范围，这种职能上的变化趋势也决定了今后农村治理人才的需求。

（三）农村社会成员构成的多样化需要从事农村党群工作的专门人才。工业化的加快和多种经济成分的发展，使得农民的职业趋于多元化，外来务工者大量进入农村就业和居住，农村社会成员的结构与过去大不相同。农村的党群工作将突破过去以村组为单位的运行模式，需建立全覆盖的组织管理体系。村级组织要探索在外来村民中发展党员、建立党组织，要探索外来村民参与村公共事务管理的渠道和办法；要通过组织手段实现对外来村民提供必要的公共产品（服务）。而这些都需要在农村建立一支专业化的党群工作者队伍。

近年来，上海郊区农村大力推进农村综合配套改革，不断加强农村干部队伍建设，使农村干部的职业身份出现了向职业化转变的趋向。从目前上海郊区农村干部队伍现状来看，当前农村干部的工作性质已具有了一定的职业化因素：一是工作的专门化。农村基层干部无论是村级党组织成员，还是村委会干部都是以从事村级事务管理工作为专门的职业，并且以此为谋生的主要手段。二是收入的工薪化。目前农村基层干部的收入由两部分构成，一部分是工资性收入，一部分是绩效性收入。随着农村集体经济的萎缩和集体经济管理的改革，这两部分的收入基本上都是由上级政府财政拨付。三是岗位的公职化。乡镇政府把农村基层干部纳入到干部管理系统内，在岗位设置、选拔任用、报酬保障、教育培训、业绩考核等制定了一系列规章制度，实施规范化管理。近年来，上海郊区农村正逐步打破在封闭体制下选拔村干部的传统做法，探索面向社会公开招聘各类人才充实农村干部队伍，各种社会人才开始进入到农村基层工作。

现阶段，对于农村党群工作者队伍的建设主要是通过两个途径：

（一）内部转化。通过对农村治理机制改革、基层干部队伍培训等方式，逐步引导现有的农村基层干部向党群工作者转化。内部转化的优势在于可以充分发挥现有基层干部在农村社会的影响力，利用其多年从事农村工作所积累的政治优势、社会优势，以相对较低的社会成本开展党群工作。一方面农村基层干部熟悉村各项事务运作，了解农村社会。另一方面，基层干部通过基层的民主选举选出，村民认可、群众认同，无需耗费巨大社会成本去融入基层社会，不存在身份认同的问题，工作较易开展。虽然通过对基层干部的内部转化有以上优势，但是也存在一定的难度。首先，文化水平偏低、年龄结构老化。这种状况使得现有的基层干部往往缺少年轻人所具备的闯劲和拼劲，安于现状多，创新意识少，等靠思想多，自我发展少，缺乏知难而进、艰苦创业的精神。另外，农村中普遍存在着“一流青年上大学，二流青年去打工，三流青年留农村”的现象，优秀的青年干部缺乏，基层干部队伍后继乏人，形成了农村内部人才“无血可造”的状况。其次，工作重心错位。新情况新形势要求农村基层组织适时改变治理方式，加强社会管理职能，但现实情况是农村基层组织的社会管理职能严重缺位。许多基层干部主要精力依然放在“招商引资、发展经济”上，以增加村集体的可支配收入。这种工作重心的错位，使得基层干部与村民联系减少，而基层干部收入和村民收入差距的拉大，又在一定程度上造成群众对村干部产生不信任感，从而影响到农村社会的管理效能。第三，基层治理能力不足。近年来，农村信访持续高位运行，群体性上访乃至越级上访事件也多有发生。基层干部作为农村社会治理的主体作用明显弱化。一些基层干部为确保村里“不出事”，往往采用“用钱买太平”的简单处理方法，导致问题和矛盾此消彼长；有的村在村内无法自我解决的尴尬困境下，甚至还希望通过将矛盾转移到上级组织来解决，对村民的上访、集访听之任之。当然，造成现有基层干部难以向专职党群工作者转化最根本还在于制度因素。现有的村级组织职能定位以及对于基层干部考核制度的设计都凸显了基层干部“经济人”的角色，致使村干部的关注点和工作重心与当前农村社会的实际需求发生了偏离，使得基层干部在工作方法上产生“惯性”，很难一下子扭转过来。

（二）外部招录。通过组织推荐、岗位交流、民主选举、竞争上岗、社会招聘等途径，把热心于农村工作，会做党务、会做群众工作的人员纳入农村党群工作者队伍。当前对于农村基层干部的外部招录方式主要是两种：上级下派和“大学生村官”选聘。对于这两类群体来说优势是显而易见的：他们年富力强，具有较高的文化水平，工作中很少受习惯性思维或者各种利益关系的左右等。但是对于下派或选聘的“村官”来说，如何迅速融入农村社会、了解农村社会、熟悉开展工作则成为他们所面临的大问题。总的来说，对于外部招录型人才的使用需要比较大的社会成本。首先，身份认同问题。下派或者选聘人员往往不是本村人，对于下派选聘人员自身的身份认同以及农村成员对其的身份认同，需要下派选聘人员较长时间的深入农村生活、贴近村民的过程中才能实现。其次，制度认同问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。也就是说进入农村基层的下派或者选聘“村官”必须经过改选才能真正成为农村基层干部，这对于下派或者选聘人员来说无疑增加了一定的难度。还比如，《村民委员会组织法》规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意的”，可以参加村委会选举。这为那些能够胜任农村基层工作、甚至是村委会主任工作的下派或选聘人员参加村委选举创造了制度上的条件。但是从实际操作层面来看，与户籍在本村的村干部相比，制度上的这种规定往往会与下派或选聘人员的临时性身份发生矛盾，进而影响整个选举进程。事实上，现有的下派干部往往是一些乡镇的后备干部，将下派基层作为一种考察、挂职锻炼，成为提拔的必要程序。它的短期效用明显，但很难适应农村党群工作者职业化的要求。“大学生村官”的选聘则普遍存在“留不住”、“用不上”、“下不来”的难题，大学生很难融入农村基层社会。比较好的操作方式是依照城市社区招聘专职党群工作者的做法，面向社会，公开招聘专职的党群工作者去服务农村基层。这种方式的优点有以下几个方面：一是针对性强。由于采用公开招聘的方式，事先注明要求，开好条件，符合条件者来应聘。这样可以吸引真正熟悉农村工作，在党务工作、公共服务和社会工作上有一技之长的人从事农村党群工作。二是体现职业性。采取社会公开招聘方式，符合职业化特点。在操作过程中少了许多类似于上级下派和“大学生村官”选聘过程中出现的过多的政府行为，更符合市场化要求。三是社会成本低。双方签订聘用合同，设定聘用期限，胜任者续聘，无法胜任者解聘，一定程度上降低了社会成本。

推进农村党群工作者职业化建设，不仅是农村社会城市化、现代化发展的现实需要，也是提高党的执政能力、巩固党的执政基础的必然选择。建立农村党群工作者职业化建设机制，需从宏观政策环境层面解决一些问题。首先，要明确党群工作者的职业身份。对农村党群工作者的任职条件、聘用程序、考核管理、工资福利、教育培训等做出规定。有必要在国家职业标准中对党群工作者的职业认定，增强党群工作者的职业认同感和社会公众的认知感。其次，要走职业化、规范化管理之路。要建立相应的人事管理制度，对党群工作者的任职人数、工作职责、录用办法、考核方式、解聘方式、工资社保待遇作出规定。为确保农村基层党群工作者职业化建设目标的完成，可以采取以下具体措施：

（一）建立健全选拔任用机制。一是推进党群工作者选拔任用制度改革，规范党群工作者的“入口”。对新录用的党群专职工作者实行公开招聘、公开选拔、竞争上岗，按照干部管理权限和有关法律程序任用。招聘对象可包括党政群机关和事业单位在职工作人员以及尚未就业的优秀青年。经过笔试、面试、考查并按一定比例淘汰后公示，最终经各级组织部门下发选用通知书。二是建立健全专职党群工作者的“出口”机制。对不称职的和连续两年基本称职的党群工作者，由所在乡镇实行离岗教育，经教育仍没有明显改变的，予以解聘。三是加大党群工作者队伍建设的力度，重点建设好以村党组织书记为核心的村党组织领导班子，以增强基层党组织的渗透力、影响力。

（二）建立健全教育培训机制。及时组织开展新任农村党群工作者初任培训，并每年组织农村党群工作者开展轮训，采取短班化、专题化的形式，通过案例研讨、实践操作、信息化培训等形式，重点加强政治理论、市场经济和现代化管理知识、实用科技知识、法律法规知识、党务工作知识等的培训，提高党群工作者的综合素质和解决实际问题的能力。对于从事专项工作的党群工作者开展专门培训，某种意义上，他们承担的工作责任更重，发挥的作用也更大。要将对农村党群工作者的培训纳入整个干部教育培训计划，定期进行形势任务和业务工作培训。

（三）建立健全待遇保障机制。一是确定工作报酬，推行结构工资制。根据当地经济发展水平和党群工作者的实绩表现，逐步提高他们的工资报酬和相关福利。奖金标准应由各乡镇和村根据本地区的实际情况，结合党群工作者的工作实绩和年度考核决定。从目前各地对职业村官的探索来看，参照公务员工资管理支付形式，让村干部的工资进入县市区或乡镇财政统管统发系统是未来基层组织改革的重要方向。还可以设置某种特殊岗位津贴，对在边远落后地区工作的农村干部，适当提高报酬，以吸引更多的人才到经济薄弱农村地区工作。二是拓展成长空间，提高党群工作者的政治待遇。在满足他们最基本的生活需求的基础上给予他们更高层次的精神需要，给予实现自我价值的机遇。三是不断改善党群工作条件。各级政府应加大对农村社区建设的投入， 改善农村办公和服务设施， 以适应现代新型农村社区建设的要求。

（四）建立健全激励约束机制。一是科学确定工作职责。对党群工作者的工作职责进行定位、分解，落实岗位职责，确保岗责相称。二是严格党群工作者的实绩考核，完善年度考核，把百分量化考核和民主评议结合起来，全面考核党群工作者的德、能、勤、绩、廉等五个方面。三是充分发挥考核成果的应用价值。公开考核结果，优胜劣汰，形成动力与压力并存、激励与约束相连的考评体系。

作者系中共上海市青浦区委党校办公室主任

责任编辑：周奕韵