分税制结构下地方税收立法权法律问题研究

吕 慧

19世纪中叶,分税制最早出现在一些欧洲国家,目前已经被世界各国,尤其是发达国家广泛采用。其实质就是通过划分税权,来处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。我国从1994年1月1日起实行分税制的财政管理体制以来,中央财政在中央—地方关系中保持强了劲的支配能力,使得国家财政收入能够随着工业化和企业繁荣的挺进而不断增长。①但是对于地方财力不均、地方政府的财政困难等问题,分税制非但没能解决,反而进一步导致了更加严重的状况——使得地方政府债务的不断增加,各地纷纷变相开征各种名目的收费来增加收入,从而侵蚀了税基,进一步缩减了地方财税收入规模。上述一系列问题,表面看来是由地方政府财力不足所引起的,但是财力的强弱往往是以财权的有无为前提的。一个国家财权的分配,最基本的依据就是各级政府之间事权范围的划分,其核心就是税收立法权。在我国,地方税与中央税的管理办法几乎相同,税收立法权过分集中于中央,地方税收立法权有名无实。②因此,适当授予地方部分税收立法权已成为完善我国分税制改革的必然选择。

一、必然性分析:授予地方税收立法权的现实依据

(一)我国税收立法的现状缺失

所谓税收立法权,是指国家的立法机关依照法定程序享有的制定、修改、补充、解释和废止税收法律,以及调整税收征纳关系的权力。③通过纵向及横向角度的对比分析,可以看出我国税收立法存在以下缺失:

1.从纵向来看,税收立法权的划分高度集中于中央,过于忽视地方利益

目前,我国几乎所有的税收立法权都归中央所有。税收法律、法规、规章等均由中央机关制定,地方不过是在“暂行条例”规定范围内对征税对象、税率、税收优惠等方面拥有有限的决定权和执行权而已。这种过度集中的税权管理模式不但在利益划分机制上,较少体现地方政府的利益要求,甚至基于我国各地复杂的经济情况,更不利于地方政府操纵税收杠杆来调控地方经济的正常健康发展。

2.从横向来看,税收立法权的行使带有过度的行政特征

根据宪法规定,全国人大及其常委会应是我国税收法律的制定主体,但在实际税收立法中,由全国人大及其常委会制定的税收法律仅有四部,其余的税收立法都是由国务院制定的税收条例,国务院逐渐成为我国税收法律法规的制定主体,税收立法大多属于行政法规的范畴。同时,即便在这些行政立法中,许多实施细则和大量的部门规章还都是由国务院相关部委来做具体规定,进一步降低了我国税收立法的层次,削弱了税法的权威,在一定程度上也影响了中央与地方税权的合理划分。

(二)授予地方税收立法权的现实依据

1.授予地方税收立法权是基于我国国情的需要

我国幅员辽阔,区域经济发展很不平衡,因此全国各地对于公共用品的偏好、税源情况,以及纳税人对不同税种的承受力也各不相同。实践表明,由中央集中全部税收立法权、统一配置资源的做法已不适应我国国情,与其由中央统一制定一些不符合地方税收情况的税法,不如授予地方一定的税收立法权,允许地方根据当地经济状况,自行规范本地的税收行为。地方享有税收立法权,既有利于增强地方责任感和参与意识,又有助于防止中央专权,因地制宜,实现区域统筹发展,并进而促进整个国家的和谐有序。

2.授予地方税收立法权是规范地方收入行为的需要

分税制实施以来,只是解决了中央和地方之间对于税收的分配问题,并没有将税收立法权下放给地方。地方政府在财政困难时,在不能取得足额财政收入的情况下,不免要通过收取费用、基金等方式解决财政问题。这些法外收费行为的存在,严重破坏了国家法制的统一,削弱了中央立法的权威,一定意义上也为腐败现象的滋生和蔓延提供了土壤。④要解决这一问题,必须从根本入手,适当授予地方部分税收立法权,以使得地方在收入减少的情况下,能够根据本地情况自行确立税基,开征地方税,因地制宜地合法取得收入,解决财政问题。只有这样才能彻底遏制地方乱收费现象,从根本上规范地方的收入行为。

二、可行性分析:授予地方税收立法权的法律支撑

授予地方税收立法权只有在法律上是可行的,才能进入规划和实施阶段。就目前而言,授予地方税收立法权具有宪法和《立法法》上的依据。

(一)宪法依据

授予地方部分税收立法权,符合宪法确立的立法精神与原则。我国《宪法》第100条规定:省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。地方税收法规当然属于地方性法规。因此,省级权力机关制定地方性税收法规是具有宪法依据的。同时,授予地方税收立法权,由省级权力机关在不与宪法与法律相冲突的前提下,制定地方税收法规,也完全符合充分调动中央与地方两个积极性的宪法精神。

(二)《立法法》支撑

《立法法》是对具有国家立法权的主体进行立法活动进行调整和规范的基本法律,该法第8条规定:“下列事项只能制定法律:……(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;……。”第9条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。”作为规范全部立法事项的基本法律,《立法法》不可能就所有有关税收立法权限划分的问题都作出明确、具体的规定。因此,从保护公民权益和保证国家宏观调控的角度出发,确定税收基本制度为法律保留事项是很有必要的。同时,适当考虑财政联邦主义的客观需要,允许其他立法主体介入非税收基本制度,为今后扩大地方税收立法权在法律上留有一定的余地。⑤

三、适度分权:授予地方税收立法权的制度设计

(一)原则考量

1.立法权的授予要适应我国的政体形式

政体不同,中央和地方间的分权原则也有所不同。在联邦制国家,通常对联邦税收立法权采取“列举式”规定,而对各州税收立法权则采取“概括式”规定,凡是没有明确规定属于联邦所有、又未禁止各州行使的税收立法权,各州均有权行使,从一定程度上限制联邦权力。而作为单一制国家,我国在划分中央地方税收立法权关系上,应采取与联邦国家相反的作法,即列举规定地方税收立法权,中央地方的分权原则应当是:虽未禁止地方行使但又未明确授予地方行使的税收立法权归中央所有。⑥

2.严格限定享有地方税收立法权的国家机关

为了维护法制的统一和权威,税收立法权只能授予享有地方性法规、规章制定权的特定机关,即省、自治区、直辖市和省、自治区政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人民代表大会和人民政府,未经中央许可,税收立法权不能层层下放。当然,考虑到层级的差异,在授权过程中可以对各级机关的立法权限和具体事项上作出不同的规定。

3.加强对地方税收立法的监督和指导

我国的法制还不够健全,政府的税收管理能力和水平仍然比较低,这些不足在地方政府之间表现得尤为突出。同时,鉴于我国在税收立法上长期实行中央集权的模式,地方缺乏税收立法方面的经验,因此中央立法机关和国务院在地方立法问题上要给予地方政府必要的指导和帮助。⑦另一方面,地方权力增大后,如果对其缺乏相应的监督机制,中央极易丧失对地方必要的控制力,不利于经济的稳定和发展。因此,要高度重视对地方税收立法的监督,具体可以从两方面出发:一是加强上级国家机关监督。地方制定的地方性税收法规,必须报经全国人大及其常委会或者国务院批准和备案,中央有权责令地方修改或撤销地方税收立法。二是提高地方税收立法过程、立法内容和立法结果的透明度,加强公众对本地税收立法的监督。

(二)制度建构

1.中央税与共享税的税收立法权全部集中在中央

中央税对于全国各地方来说具有普遍意义,必须由中央统一规范,以加强中央的统一领导,保证全国统一市场的正常运行。但如果共享税的减免涉及到地方利益和税收收入,中央在同一规范的前提下,应当充分考虑地方的实际情况,防止出现地方收入的大幅度波动。⑧

2.划归地方的税种实行中央与地方的分层管理

(1)对于全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方性税种来说,应当由中央统一制定基本的税收法律法规,只留给地方一定的政策调整空间,由地方在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展及其他本土资源状况自行确定,允许其在法定幅度范围内进行调整。

(2)对于全国统一开征且对宏观经济影响较小但对地方有重大经济意义的地方税种来说,应当在中央的统一领导下,在中央制订的税率浮动范围内,赋予地方政府确定本地区具体适用税率的权力,以及在中央统一规定的范围内加税、减税和免税的权力。

3.允许地方开征部分地方色彩浓厚的地方税⑨

对于在全国范围内分布极不均衡,对宏观经济不发生直接经济影响但对地方经济有重大影响的税种,应由地方政府根据本地具体的经济情况决定是否开征。具体来说,这些税种的开征、停征权,税目、税率的调整权,加税、减税和免税的权力都应属于地方,但具体方案必须报经中央批准或备案,如果中央认为这些税种妨碍社会经济的发展,有权将其废止。同时,一旦中央在全国范围内开征类似税种,地方开征的这些税种以及实施方法必须自动废止,以避免重复征税。