从“登闻鼓”看当今信访制度_高中_

王刚　温慧辉

摘要据我国信访条例规定，信访指的是公民、法人或者其他组织向各级人民政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的活动。今天，信访制度暴露出各种矛盾和弊端。古代登闻鼓是民众用来伸张正义，陈述冤情的一项制度，在历史上发挥过重要作用。在今天信访改革的大背景下，可以尝试在古今对比中找到“登闻鼓”的可取之处。

关键词 “登闻鼓” 信访以民为本

作者简介：王刚，中国计量大学法学院学生；温慧辉，中国计量大学法学院副教授，法学博士后，研究方向：法律文化、中国法律史。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.363

一、古代的信访——“登闻鼓”制度

古时统治者在朝堂外懸鼓，让臣民击鼓上闻，以伸冤抑或陈谏仪，称为“登闻鼓”。它主要是搭建起基层群众与最高统治者之间的桥梁，以达到上情下达，减少冤屈和广开言路的作用。早在尧舜禹时代，统治者便通过“谏鼓”、“谤木”、“进善之旌”来听取氏族的谏言和冤屈。商周时更多地沿用这种方式，并在此基础上鼓励列士献诗讽刺、盲人献诗讽政、乐师献箴戒之文、百工进谏等多种方式发展该制度。通过“路鼓”、“肺石”之制的建立，民众可击鼓鸣、击石鸣冤。

魏晋时期最终确立起“登闻鼓”制度。《魏书·刑罚志》载：北魏太武帝时“阙左悬登闻鼓，人有穷冤则挝鼓，公车上表其奏。”它是百姓告御状的一种制度，皇宫至地方衙门口均设有一面大鼓，官员闻击鼓声升堂。至此，后世基本沿用“登闻鼓”制度，并不断发展完善。总之，通过“登闻鼓”的建立，社会矛盾有了合理的宣泄口，避免了因矛盾不断累积而造成的社会动荡，也给民众以更直接的维权方式，在一定程度上保障了人民权益。

无论是从“登闻鼓”的起源、确立还是发展来看，它的本质、程序以及想达到的作用都是和当代信访有类似之处，有可比性的。我们不妨来看看今天的信访该借鉴“登闻鼓”制度中的哪些可取之处。

二、“登闻鼓”制度对当今信访的启示

今天的信访制度，涵盖企业改制、社会保障、医疗保险、环境污染等方方面面，范围之广是历代执政者所没经历过的。不仅如此，信访量的激增导致很多案件不能及时处理，不断积压的信访案件实质上也是民怨的积压，进而造成“静坐”、“重复上访”等畸形上访方式。民众的诉求得不到及时回应和解决，也会影响到政府的威信。古代的“登闻鼓”制度能给今天的信访矛盾提供哪些有利思路呢？笔者认为可以从以下几个方面得出启示：

（一）从“民为邦本”到“以人为本”

登闻鼓制度形成的历史中，统治者往往能和谐对待“访民”。 “民惟邦本，本固邦宁” ，只有体现统治者的亲民、爱民，满足民众的诉求，才能巩固统治。《周礼·秋官·大司寇》记载：“以肺石达穷民，凡远近茕独老幼之欲有复于上而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上而罪其长”。无论住所远近、老弱病残，只要有冤屈通过这种方式表达出来，周王一定会对那些不负责任，不解决民生问题的官员进行处罚。周公旦摄政时对来访者非常耐心，“一沐三握发，一食三吐哺，起以待士，犹恐失天下之贤人。” 周公无论是在洗发还是吃饭，只要有人造访，总能停下来接待百姓。他的礼贤下士、善待人民众人皆知。此行为更是被后任赞为“周公吐哺，天下归心”。

反观当下，我国官员的考评机制是与信访量严格挂钩的，“信访一票否决”起着制度性的作用。在这样的绩效考核方式下，通不过考核评估就要受到上级的通报批评，受到“进笼子管理的处罚”，无论你其他工作做得多好，都不能享受评先评优。所以，虽然信访条例将“任何组织和个人不得打击报复信访人”列为总则。但实践中，基层干部常通过收取费用、批评教育甚至变相惩戒等方式阻止、打击信访者。截访、销号、花钱买稳定的现象很常见。可是，基层干部的行为已经侵犯了信访者的人身权利，异化了信访的价值，偏离了“以人为本”的本质。信访工作的本质应该落实到保障每一个个体的权益上来。

今天的信访工作应该吸收古代“民为邦本，本固邦宁”的思想并应用到“以人为本”的工作中去。不要把信访当成“维稳”的工具，这需要一套更为合理的考评机制，也需要信访工作者的践行。

（二）精简机构，明确职责

古代的信访制度在机构设置、责任划分上是非常明确和具体的，无论百姓遇到什么样的冤屈，只要按照特定的程序就能够很快找到上访的主体。例如，宋代的“信访”在程序设置上是较为完善的。规定了登闻鼓院、登闻检院、理检院三种机构，理检院是对登闻鼓院、登闻检院行使监督权的机关。《宋史》161卷记载：“登闻鼓院掌受文武官员及士民章奏表疏。凡言朝政得失、公私利害、军情机密、陈乞恩赏、理雪冤滥，及奇方异术、改换文资、改正过名，无例通进者，先经鼓院进状；或为所抑，则诣检院。并置局于阙门之前”。闻鼓院的职责，是专门受理无法按照正常程序递交到皇帝手里的案件，这些既可以是官方的，也可以是民间的。同时，对上访的程序也做了严格的规定，分别按照登闻鼓院、登闻检院、理检院的顺序进行，如均不受理，则“判状付之，许邀车驾，如不给判状，听诣御史台自陈”。

相比之下，信访制度普遍存在的问题是不够明确，不管是法律规定、机构设置，还是执行主体、责任划分等问题上，给人的感觉就是“厘不清”。我国自上而下设有信访局，它作为政府机构，本应统筹各类信访案件。《信访条例》第4条也规定：信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理，分级负责。但不管中央还是地方，各司法、立法、人大、党委等机关均设有各自的信访机构，只不过名称不同，形式各异。在缺乏统一协调机制下，容易造成信息阻塞、资源浪费。民众不懂得这些机构的区别，随意上访；责任承担主体不明，民众的诉讼则被“踢皮球”。

精简机构，重在明确职责，“登闻鼓”的发展史明确了信访机构和程序。今天的信访更应该在机构、权限等问题上加以明确，早日实现信访独立。

（三）限制上访案件，优化资源支配

唐朝对诉讼程序和诉讼真实性都有做严格限制，《唐律·斗讼》中规定：“其邀车驾诉，而入部伍内，杖六十”，“诸邀车驾，及挝登闻鼓，若上表诉，以身事自理诉而不实者，杖八十”。通过这样的规定一方面规范了信访的秩序；另一方面严格保证了案件的真实性，控制信访量。元朝则更加明确受案的类型，《元史·世祖本纪》曰：“谕中书省议立登闻鼓，如为人杀其父母兄弟夫妇，冤无所诉，听其来击。其或以细事唐突者，论如法。”古代的立法和司法中就明确考虑到限制信访的作用，在控制受案范围、减少信访量上起到积极影响。

我国信访条例未在信访事项受理中做除外性规定，造成各种类型案件均可受理，案件不断累积得不到及时处理，极易激起民怨。“重复上访”、“暴力上访”也就时有发生。民众在权益受到侵犯时不知通过何种途径解决更有效。如果《信访条例》对案件类别、上访方式等做明确限制，能分流出部分案件。这样不仅可以减少上访量，也可以把不同类别的案件置配到相应受理机关中去。在达到优化资源配置作用的同时也能更高效的保障人民权益。

限制性规定应该是信访有序进行的有效保障。古代的具体做法虽不值得提倡，但基本思路是可取的。我们应该让信访成为一项区别于行政救济和司法救济的补充救济方式。

三、反思

从法的继承性和中华传统文化发展的连续性中不难看出，现代的信访观念在很大程度上承袭了古代的“登闻鼓”制度。但在实际操作中陷入了一种民众上访，案件不能及时处理，民众继续上访，案件越积越多的恶性循环中。最后，信访本身的矛盾没有解决，又会产生新的矛盾。针对这些问题结合古代“登闻鼓”制度可以从以下方面考虑：

必须树立“以人为本”的观念，主要针对两类对象。第一类是基层政府工作者。河南嵩县政法委书记赵捍东曾说：“今后，发现上访必须销号，销号只是经济上付出，不销号就是政治前途上的损失。” 类似这样的态度和做法只会导致民怨增加。县级党政领导应该树立高度的政治责任，以人为本，解决人民需要的问题才会有政治前途。第二类是信访部门。信访工作者应该提供更便捷的信访渠道，提高案件的处理效率。十八届三中全会后，信访工作改革决定中提出网上信访。国家信访局舒局长在2017年“部长通道”上也提出信访网上投，事项网上办等全新的信访模式。这种信访方式本身是好的，但基层群众普遍认识不够。信访部门应加大宣传，规范网上信访，真正做到信访不出门。从而在处理信访案件中真正做到“以人为本”，充分尊重保障人民的权利。

《信访条例》中应对信访范围、类型等做限制。信访本意是给社会安装“减压阀”，但各类案件均可上访，使得阀门开的过大。案件的实际处理能力是有限的，难免造成新的民怨。条例中应该对信访案件的类型做严格的限制，明确哪些是不予受理的，并在登记前进行审查，控制案件数量。现行信访条例的本质是“束民”而非“约官”。信访条例第18条规定，多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人，但未规定如何推选。基层党政官员很可能为了“截访”、“销号”采取利诱、威胁甚至幕后操控等方式推选代表。这样的限制规定一定程度上约束了群众上访，反而让一些有不正之风的官员钻了法律漏洞。当然，信访条例本身的法律效力是有限的，在信访改革的进程中，应该从法律上确立人民的信访权力，明确各级官员的职责划分等问题。

将司法公正作为司法的生命线。这也是从根源上规范信访秩序，解决信访内在矛盾的有效措施。当前信访案件中很多应归司法领域管，但民众认为司法难以确保公平公正，对司法缺乏信任。这是因为司法程序复杂、司法审判易受外部势力干预；也是因为近年来各种冤假错案频发，司法系统腐败严重。这些都有损人民对于法治的信仰，需要改变司法政策，将主要精力放在“公正判决”上。司法公正需要处理好“服从”与“独立”的关系。在坚决依靠共产党的领导，依靠宪法的大背景下做到独立审判，不受各地方党政领导人个人势力影响。司法公正同时需要司法工作者处理好“利己”与“利民”的关系。司法实践中的冤假错案源于司法工作者意识层面的腐败，是利己主义思想在作怪，应该摒弃这种思想，把“以人为本”放到最重要的位阶上，维护公民权益。只有以此树立司法公信力，保证司法公正才能从实质上缓解信访矛盾。

四、结语

在对信访制度进行深化改革的同时，应牢记“为人民服务”的宗旨和“以人为本”的思想。信访制度的改革也是一项系统化的工程，不能只着眼于该制度本身的设置，更要把立法、司法、行政统筹进来，通过多元化的路径加以实施。还应该不断对古代“信访”制度进行学习，“以史为鉴，可以知兴替”，这种学习更多的是对当时的理念和本质的借鉴，而不是形式上的雷同。

注释：

潘克森.中国古代信访监督制度的演变及其启示意义.江西教育学院报.2013，34（1）.

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