论行政自由裁量权的运行及其立法控制

李加南　陈皓琳

摘 要 行政自由裁量权的产生、发展、运作和控制一直是行政法学界关注的焦点。本文分析了行政自由裁量權的内涵及其存在的必然性，同时分析了控制行政自由裁量权的必要性及其在我国的运行现状，并从立法方面提出了相关对策。

关键词 行政自由裁量权 必然性 立法控制

作者简介：李加南，佛山科学技术学院本科，研究方向：法学；陈皓琳，佛山科学技术学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.330

作为行政权的一个重要组成内容，在现代行政中，行政自由裁量权是行政主体不可或缺的权力，同时又必须对其进行控制。各国行政法学者对行政自由裁量权的概念与特点，特别是对行政自由裁量权的运行与控制都有不同的研究。

一、行政自由裁量权的内涵

关于行政自由裁量权的具体内涵，我国学者罗豪才对该权力的定义为根据合理判断决定行为与否的权力。也有学者认为该权力是指行政机关在法律法规的范围内进行行政管理时，依据立法目的并结合公平公正原则，自行判断和选择是否作出行政决定的权力。笔者认为行政自由裁量权即是指行政主体根据客观实际情况，在实施具体行政行为的过程中，通过主观合理判断做出的是否行使行政权力和怎样行使行政权力的决定。

二、我国行政自由裁量权的运行现状

行政自由裁量权的运行具有两面性，在行使行政自由裁量权的过程中会产生有利的一面，也会产生不利的一面，其具体表现就是行政自由裁量权的滥用。在我国，行政自由裁量权的滥用主要表现在抽象行政行为与具体行政行为中两个方面。

（一）在抽象行政行为中滥用行政自由裁量权的表现

部分行政机关在制定某些规范性文件的时候，对相同事物往往有不同的表述，制定过程中忽视了对相关制度进行严谨的论证，甚至出台了一些相互矛盾的法律文件，同时相关部门对法律法规的审查工作没有做好，导致具体行政机关及其工作人员出现了执行困难现象。一些城市政府在颁布相关法律文件时，并没有举行听证会，没有广泛征集民众的意见，往往草率的颁布一些规章制度，损害了行政相对人的利益。

（二）在具体行政行为中滥用行政自由裁量权的表现

1.不适当的考虑

不适当的考虑是指行政机关在具体行政行为中考虑不相关的因素，使具体行政行为不符合合理性原则的要求，相关因素是指与行政行为的各环节有着某种关联性的因素。相关因素在具体案件中具有三种情况，一种是法律明确规定要考虑的相关因素，行政主体没有选择的余地，另一种情况是法律只规定了某几种考虑因素，除此之外，也允许行政主体自行裁量应当考虑的因素。第三种情况是法律没有明确规定应当考虑的相关因素，但是结合同一部法律的其他条文，可以确定出应当考虑的因素。

2.行政处罚缺乏公正性

法律法规规定行政主体可以在法定范围之内和法定限度之内自由选择对行政相对方是否作出行政处罚，但是行政主体往往出于不合理的动机，在同一情况下对相同的人和相同组织做出不同的处罚。具体表现为：（1）畸轻畸重。它是指行政处罚的结果与行政相对方的违法情节和违法程度不相适应，例如对情节轻微的治安违法行为进行行政拘留，对于情节严重的违反工商行政管理的行为应吊销营业执照的仅仅用警告来代替。（2）同责不同罚。它是指两个以上行政相对方因违法行为受到轻重不同的处罚。例如甲乙二人因违法经营行为被追究法律责任，行政机关只对甲进行罚款，而对乙除了罚款还进行吊销营业执照。（3）不同责而同罚。例如甲帮助乙进行制假售假行为，造成市场秩序的混乱，主要过错在于乙，而相关机关却对二者执行同样期限的行政拘留。（4）适用法律不当而导致的不公平。它是指行政机关在具体行政行为中因为不恰当使用法律而导致处罚结果不公平。

3.对弹性法律用语解释不当

在一些法律条文中，立法并不是非常详细具体，具有一定的弹性空间，行政机关在使用时允许其自由选择，并按照自己的理解对相关法律作出解释，行政机关在解释这些弹性规定时，必须符合立法精神，遵循先例与惯例，符合公认的基本准则，不能任意进行扩大解释或者缩小解释，不然就属于滥用行政自由裁量权。

三、对行政自由裁量权的立法控制

如果行政自由裁量权的行使能够遵守法律法规的规定，在合理的范围内行使，就能够保障相对人的合法权益，促进行政效率的提高与社会的稳定发展；另一方面，如果行政执法人员滥用该权力，则会使相对方的合法权益受到不应有的损害。因此，如何规范行政自由裁量权的运行为行政法领域的学者提出了挑战。本人认为对该权力的控制可以从立法，行政，司法等方面入手，本文着重从立法方面对该问题进行阐述。

（一）通过立法本身控制行政自由裁量权

首先，立法应当严谨仔细又不失灵活度。针对法律法规只对行政自由裁量权的限度与范围作出规定的情况，关于行政自由裁量权的立法一方面应当严谨仔细，另一方面又要有一定的灵活度，这样做才能切实从根本上对该权力起到限制作用。特别是关于授权性法律规范与相关监督制度的法律规范的建设，两者之间一定要保持适度的平衡，在授予行政主体相关范围的自由裁量权时，也要建立相关的监督制度对自由裁量权的行使进行监督。此外，对于应当授予行政自由裁量权的范围，如果没有相关的法律规定，就应当及时设立相关法律制度，对于那些已经没有存在必要的关于行政自由裁量权的法律法规，应当及时废止，防止行政自由裁量权的滥用及保护相对方的合法权益。

其次，立法应当明确行政自由裁量权的行使空间，加强立法解释。由于我国存在大量宽泛笼统的法律条文，导致了行政自由裁量权行使的空间太大而无法得到合理的限制。行政自由裁量权存在的作用是辅助法律去解决新型复杂的社会问题。如果行使空间太小，则不利于社会的良好发展和社会事务的顺利解决，如果行使空间太大，则会导致行政违法行为的出现，也会影响社会的发展。因此要把握好行政自由裁量权的行使空间，使其与社会同步发展。同时，在行政自由裁量权的合理空间之内要把对其限制性的法律法规解释得尽可能的详细具体。

最后，对于行政自由裁量权的控制，最终要落实到行政执法工作人员是否依据相關的法律法规来行使行政职权。由于我国行政执法工作人员的素质参差不齐，整体业务能力差，依法行政的法律观念不强，在行政执法中又受到主观因素与意志的影响，导致了一系列的违法自由裁量行为，比如，在行政自由裁量行为中出现的违法现象有行政自由裁量行为前后不一致，行政处罚缺乏公正性，迟延履行行政行为等等。因此必须尽快建立相关的责任追究制度，将行政主体的权力与责任统一起来，对相关工作人员的违法行为及时追究法律责任。例如，对于执法人员在自由裁量行为中出现的前述违法行为，可以根据他所违反的情况及其对社会的影响程度追究其个人法律责任。

（二）通过程序立法控制行政自由裁量权

前文已经论述，在中国行政法进程道路上，相关机构与人员只注重行政实体法的发展而忽视了行政程序法的建设，加上人民群众的法律意识不强，对行政程序没有概念，从而使我国关于行政程序的立法仅仅停留在表面上。同时，行政主体与行政相对人的地位在行政中是不平等的，这种不平等通过实体法无法解决，只能通过程序法来解决，所以我们应该加强行政程序法的相关程序的建设，对行政自由裁量权的行使条件与范围作出明确的规定并通过相关步骤与方式等对该权力进行限定，给予相对方行政程序权利，通过权利与义务的相互转化，防止行政自由裁量权的滥用，保护相对方的合法利益。

（三）行政程序的价值

关于对行政自由裁量权的控制，行政程序的价值主要有以下几个方面。

1.防止行政主体随意行政

与行政实体法相比，行政程序是控制行政自由裁量权的有效手段。行政程序上升为法律制度时，一方面，它为行政主体的行政行为提供了指引，促使行政主体按照一定的方式与步骤执行法律，作出自由裁量行为，另一方面，作为行政行为的客体，行政相对方通过行使程序性权利可以对行政主体提出按顺序行为的要求，从反方向控制行政自由裁量权，此外，行政程序的设定也可以使行政主体按照法律规定的期限在一定时限内履行法律职责，防止行政主体基于不当动机不及时作出相应的行政行为，损害相对人的合法权益或社会的公共利益。

2.保障相对人的合法权益

行政程序既能防止行政自由裁量权的滥用，同时也为行政相对人提供了依据用以判断自身的合法权益是否受到了不当侵害。由于行政执法工作人员的工作能力与自身素质的差异，对相同的客观事实，其针对行政相对人所选择的工作手段与工作方法往往有很大的不同，况且，行政执法人员在行政行为中不可避免都会带有感情色彩，所以行政相对人的合法权益存在着受到不正当侵害的风险。行政程序的建立，可以为行政相对人提供准确客观的依据用以判断行政自由裁量行为是否符合形式上的公正，从而确定自己的合法权益是否受到了不应有的侵害，以及是否承担了不应当承担的义务。

3.保障行政公正与行政效率的平衡

行政自由裁量权追求的目标之一是提高行政效率，但是如果一昧追求效率，而放弃对正当程序的遵守，那么这种效率就是毫无意义的，因为正当程序体现的是形式上的公正，它和实体法上的公正不可或缺，甚至比实体法上的公正更重要，因为实体公正往往要通过程序公正才能体现。在提高效率的同时放弃公正程序，不但会降低行政效能，侵犯行政相对人的合法权益，同时也不利于广大人民群众积极参政。如果行政主体在追求效率的同时也坚持遵守正当程序，即使行政主体在自由裁量行为中作出对行政相对人不利的行政处理决定，也会大大消除相对方对其行政行为的怀疑，取得行政相对方的理解，避免行政相对人对相关行政行为提起行政诉讼，所以说，行政程序能够保障公平与效率的平衡。

四、结语

在提倡依法行政的时代，虽然国内外学者对行政自由裁量权的控制提出了许多对策与建议，但是我国行政自由裁量权仍然存在许多缺点与不足，与发达国家相比还有一定的差距。本文针对行政自由裁量权的运行现状提出了立法方面的建议，对于行政与司法方面，还需要广大学者共同探讨以提出更加全面的理论，为促进政府依法行政，建设法治政府共同出力。

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