上海市浦东新区合庆镇的村民自治工作模式

王瑞红++周建勇

[摘 要]

上海市浦东新区合庆镇进行了村民自治的有益实践探索，创造了“1+1+X”的村民自治工作模式，是执政党通过领导村党组织对基层社会的民主治理，是传统治理体制的完善与改进，是解决当前基层面临的各种问题的一种选项。

浦东；合庆镇；“1+1+X”；村民自治工作模式

[关键词]

[中图分类号] D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）01-0035-02

1982年《中华人民共和国宪法》规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，赋予和保障广大村民的自治权力。在三十多年的实践与探索中，村民自治围绕“四个民主”展开，即把村干部的选任权交给村民，把重大村务的决定权交给村民，把日常村务的参与权交给村民，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民。不过，在基层群众自治的进程中，党组织如何保证领导核心地位而不至于被边缘化；村民自治如何有效进行而不至于被“去自治化”“无效化”，是当前在思考村民自治工作机制中亟待解决的两大难题。为化解难题，上海市浦东新区合庆镇进行了村民自治的有益探索实践。

合庆镇属于典型的城乡二元结构，一方面享受着开发开放带来的发展成果，另一方面承受着土地等资源日益紧缺，且由于来沪人员大量涌入带来的环境脏乱差等问题。自2010年开始，合庆镇探索和试点“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全镇各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即党组织领导下的村民自治工作法。第一个“1”是指坚持党的领导，发挥基层党组织的领导核心作用；第二个“1”是指自治章程，每个村都注重发挥群众的主体作用，发动群众并依靠群众，就群众利益密切相关的事项经过村民民主决策建章立制，形成符合村实际的自治章程，填补国家政策法规顾及不到的农村具体村务事项的空白，使得村民自治有了具体的、群众公认的依据；“X”是指若干实施细则，村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置，制定出若干实施细则，如征地安置、集体资产管理、农民建房、土地流转、收支预决算、补贴发放等，把群众关心的公共村务问题都涵盖进去，表决通过后，由村委会执行，村务监督委员会监督。

合庆镇“1+1+X”体现了村民自治的一些共同特点：比如民主选举——海选，村民代表会议表决机制，村务、村财监督等，户籍居民为主的参与等，同时形成了一些自己的特点。

（一）“1+1+X”工作模式的特点。第一，在党建引领中将党建与自治有机融合。在“1+1+X”工作模式中，党总支提议，只不过是提出方案，具体哪些村务大事被提上议事日程还是村民或村民代表根据村里实际需要提出的。党总支不会自己提出或做一些村民不认可，吃力不讨好的事情。而在决策过程中，党的意图与自治得到了很好的结合，村党总支在广泛听取意见的基础上，提出初步意见和方案，然后两委班子会议讨论。对意见分歧比较大的事项，根据不同情况，可采取口头、举手、无记名等方式表决，按照少数服从多数的原则形成商议意见。然后以“党员议事会”为平台，让广大党员参与讨论审议，在经过广泛的参与讨论之后，形成一个更科学、优化的、可执行的方案。最后在村委会的主持下，召开村民代表大会，让村民代表讨论并表决。表决通过后，在村宣传栏及网站上公示，在由村委会组织实施后，实施结果也及时向全体村民公布。“四议两公开”打破了“书记一言堂”的传统，也有效防止了专断和腐败的产生，正所谓“给老百姓一个明白，给村干部一个清白”。

第二，以具体程序和机制保障基本政治制度的实现。具体而言，用村民自治章程和实施细则来保障基层群众自治制度。“1+1+X”工作模式建立推广之后，更为关键的就是保证机制正常运转、切实发挥可持续性作用。合庆镇党委用“机制”保障“机制”，很好地避免了自治机制的空转或失灵。比如“四议两公开”议事规则，明确规定年度工作目标任务、收（支）预（决）算、10万以上集体投资项目、拆借资金、5万以上集体资产处置、集体企业改制、村民各类补贴福利发放、村建设规划以及其他重大事项，必须走“四议两公开”程序，努力确保各项制度的执行落地。

第三，自治的目的在于提高基层社会治理能力。十八届三中全会提到了推进国家治理体系和治理能力现代化，在村民自治的共性问题面前，合庆镇基层自治的效果最终体现为治理能力的提升。即通过“1+1+X”工作模式，将基层社会治理的难题进行了逐步化解。

（二）“1+1+X”对村民自治工作方法的创新。“1+1+X”村民自治工作模式是在自治框架下开展有效治理的工作模式。也就是说，它是村级工作运行机制的创新，而非村级管理体制的变革。那么，这一工作模式的效果在哪里？其最大效用就在于，较好地将党的领导、村民选举与村民重大决策参与整合起来了，从而提高了基层的治理能力。因此，合庆镇的“1+1+X”工作模式其实是执政党通过领导村党组织对基层社会的民主治理，是传统治理体制的完善与改进，是解决当前基层面临的各种问题的一种选项。

在全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记指出，我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。今天的基层群众自治制度效果如何呢？目前，村民自治既面临着老问题，又出现了新挑战。鉴于此，我们提出完善村民自治的几点思考和建议：

（一）合理界定和实施党组织与基层政府在村民自治中的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。提到执政党，用了“领导、支持、保障”；在基层政府，用了“指导、支持、帮助和不得干预”。由此可见，村党组织的领导主要体现在：一是对政策法律的宣传和指导；二是对违法违规现象的监督；三是对村委会班子的思想教育与对不同意见的协调。党组织直接或随意否决、干预村委会是一种侵占村民自治权的表现。党和政府要把握好“度”，过犹不及，在今天，这需要基层领导者的法制意识、权力自律与对人民当家作主的尊重，来更好地推进村民自治的有效开展。

（二）要鼓励真正的协商。在政协成立60周年大会上，习近平总书记指出，人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。在中国特色社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。商量的过程就是协商的过程，这也是推动基层民主进一步发展的重要举措。

（三）要鼓励“依法属于村民自治范围内的事项”由村民表决。习近平主席指出，我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。村民就村里的重大事项展开表决，有利于推动基层群众自治。

作者王瑞红系上海党建文化研究中心研究员，周建勇系中共上海市委党校党史党建教研部副教授

1982年《中华人民共和国宪法》规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，赋予和保障广大村民的自治权力。在三十多年的实践与探索中，村民自治围绕“四个民主”展开，即把村干部的选任权交给村民，把重大村务的决定权交给村民，把日常村务的参与权交给村民，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民。不过，在基层群众自治的进程中，党组织如何保证领导核心地位而不至于被边缘化；村民自治如何有效进行而不至于被“去自治化”“无效化”，是当前在思考村民自治工作机制中亟待解决的两大难题。为化解难题，上海市浦东新区合庆镇进行了村民自治的有益探索实践。

合庆镇属于典型的城乡二元结构，一方面享受着开发开放带来的发展成果，另一方面承受着土地等资源日益紧缺，且由于来沪人员大量涌入带来的环境脏乱差等问题。自2010年开始，合庆镇探索和试点“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全镇各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即党组织领导下的村民自治工作法。第一个“1”是指坚持党的领导，发挥基层党组织的领导核心作用；第二个“1”是指自治章程，每个村都注重发挥群众的主体作用，发动群众并依靠群众，就群众利益密切相关的事项经过村民民主决策建章立制，形成符合村实际的自治章程，填补国家政策法规顾及不到的农村具体村务事项的空白，使得村民自治有了具体的、群众公认的依据；“X”是指若干实施细则，村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置，制定出若干实施细则，如征地安置、集体资产管理、农民建房、土地流转、收支预决算、补贴发放等，把群众关心的公共村务问题都涵盖进去，表决通过后，由村委会执行，村务监督委员会监督。

合庆镇“1+1+X”体现了村民自治的一些共同特点：比如民主选举——海选，村民代表会议表决机制，村务、村财监督等，户籍居民为主的参与等，同时形成了一些自己的特点。

（一）“1+1+X”工作模式的特点。第一，在党建引领中将党建与自治有机融合。在“1+1+X”工作模式中，党总支提议，只不过是提出方案，具体哪些村务大事被提上议事日程还是村民或村民代表根据村里实际需要提出的。党总支不会自己提出或做一些村民不认可，吃力不讨好的事情。而在决策过程中，党的意图与自治得到了很好的结合，村党总支在广泛听取意见的基础上，提出初步意见和方案，然后两委班子会议讨论。对意见分歧比较大的事项，根据不同情况，可采取口头、举手、无记名等方式表决，按照少数服从多数的原则形成商议意见。然后以“党员议事会”为平台，让广大党员参与讨论审议，在经过广泛的参与讨论之后，形成一个更科学、优化的、可执行的方案。最后在村委会的主持下，召开村民代表大会，让村民代表讨论并表决。表决通过后，在村宣传栏及网站上公示，在由村委会组织实施后，实施结果也及时向全体村民公布。“四议两公开”打破了“书记一言堂”的传统，也有效防止了专断和腐败的产生，正所谓“给老百姓一个明白，给村干部一个清白”。

第二，以具体程序和机制保障基本政治制度的实现。具体而言，用村民自治章程和实施细则来保障基层群众自治制度。“1+1+X”工作模式建立推广之后，更为关键的就是保证机制正常运转、切实发挥可持续性作用。合庆镇党委用“机制”保障“机制”，很好地避免了自治机制的空转或失灵。比如“四议两公开”议事规则，明确规定年度工作目标任务、收（支）预（决）算、10万以上集体投资项目、拆借资金、5万以上集体资产处置、集体企业改制、村民各类补贴福利发放、村建设规划以及其他重大事项，必须走“四议两公开”程序，努力确保各项制度的执行落地。

第三，自治的目的在于提高基层社会治理能力。十八届三中全会提到了推进国家治理体系和治理能力现代化，在村民自治的共性问题面前，合庆镇基层自治的效果最终体现为治理能力的提升。即通过“1+1+X”工作模式，将基层社会治理的难题进行了逐步化解。

（二）“1+1+X”对村民自治工作方法的创新。“1+1+X”村民自治工作模式是在自治框架下开展有效治理的工作模式。也就是说，它是村级工作运行机制的创新，而非村级管理体制的变革。那么，这一工作模式的效果在哪里？其最大效用就在于，较好地将党的领导、村民选举与村民重大决策参与整合起来了，从而提高了基层的治理能力。因此，合庆镇的“1+1+X”工作模式其实是执政党通过领导村党组织对基层社会的民主治理，是传统治理体制的完善与改进，是解决当前基层面临的各种问题的一种选项。

在全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记指出，我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。今天的基层群众自治制度效果如何呢？目前，村民自治既面临着老问题，又出现了新挑战。鉴于此，我们提出完善村民自治的几点思考和建议：

（一）合理界定和实施党组织与基层政府在村民自治中的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。提到执政党，用了“领导、支持、保障”；在基层政府，用了“指导、支持、帮助和不得干预”。由此可见，村党组织的领导主要体现在：一是对政策法律的宣传和指导；二是对违法违规现象的监督；三是对村委会班子的思想教育与对不同意见的协调。党组织直接或随意否决、干预村委会是一种侵占村民自治权的表现。党和政府要把握好“度”，过犹不及，在今天，这需要基层领导者的法制意识、权力自律与对人民当家作主的尊重，来更好地推进村民自治的有效开展。

（二）要鼓励真正的协商。在政协成立60周年大会上，习近平总书记指出，人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。在中国特色社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。商量的过程就是协商的过程，这也是推动基层民主进一步发展的重要举措。

（三）要鼓励“依法属于村民自治范围内的事项”由村民表决。习近平主席指出，我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。村民就村里的重大事项展开表决，有利于推动基层群众自治。

作者王瑞红系上海党建文化研究中心研究员，周建勇系中共上海市委党校党史党建教研部副教授